Представляем вашему вниманию статью специалистов «Бико», победившую во Всероссийском конкурсе среди журналистов на лучшую публикацию по теме: «Государственные, муниципальные и корпоративные закупки в Российской Федерации». Конкурс прошел в рамках Десятого юбилейного Форума-выставки «Госзаказ-2014»

---

Как известно, закон о контрактной системе содержит две четверки. Случайно или намеренно, но, согласно даосской практике символического обустройства пространства фэншуй, четверка значит «перемены», «перекресток» или «выбор направления». Закон № 44-ФЗ действительно задает определенное направление развития закупок и дает массу возможностей для создания конкурентной среды. Ведь законодательство для того и существует, чтобы не только облегчать жизнь и снабжать ее правилами, но и налагает большую ответственность за неисполнение положений.

Станут ли «четверки» в номере закона о контрактной системе надежной опорой, если следовать практике фэншуй, для перемен к лучшему в госзаказе? Сможет ли контрактная система стать одним из главных инструментов борьбы с коррупцией? Давайте разбираться.

ФЗ-94: Манипуляции заказчиков с госзакупками

Безусловно, ситуация в сфере госзаказа радикально изменилась. И символизм цифр в федеральных законах о госзакупках также отчасти прослеживается. Примечательно, что действующий до 1 января 2014 года Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» в своем номере содержит только одну четверку. Звучит наивно, но видимо, поэтому некоторые недобросовестные заказчики и поставщики, сужая возможности для конкуренции, находили в законе лазейки, а иногда и вообще его нарушали.

Соревнуясь друг с другом в изобретательности, заказчики придумывали множество способов спрятать свои закупки от «нежелательных» глаз и при этом уйти от наказания. Вот лишь небольшой список ухищрений, которые они использовали при размещении закупок на официальном сайте zakupki.gov.ru:

• Латиница вместо кириллических букв
• Замена маленького регистра большим
• Лишние пробелы между буквами
• Неверное указание сведений в технической спецификации и многое другое, что после обнаружения списывалось на ошибки.

Как показала практика, если проводилась одна из подобных манипуляций, то увеличивалась вероятность того, что закупку «чужие» поставщики не находили и, соответственно, не подавали заявки на участие в ней. Контракт заключался только с определенным заранее поставщиком и, как правило, по начальной цене контракта. В итоге бюджет нес убытки, а заказчик и поставщик делили прибыль между собой.

Существовали и другие схемы, позволяющие заключить контракт с «нужным» поставщиком. Например, картельный сговор и «таран», а от слова «демпинг» поставщики и сегодня приходят в неописуемый ужас. Все это результат «белых пятен» в законе № 94-ФЗ. В последние годы информационное поле буквально сотрясалось новостями об автомобилях, мебели, подарках, банкетах и многом другом, закупаемом по завышенным ценам для нужд чиновников и государственных учреждений из бюджета.

Уровень коррупции при № 94-ФЗ возрос на столько, что участие в закупках стало для одних коррупционным расчетом, а для других тратой времени. Появились общественные движения, раскрывающие информацию о заказах, размещаемых с нарушениями и имеющих завышенную цену контракта (например, Фонд борьбы с коррупцией, функциями наблюдения за закупками наделен и Общероссийский народный фронт).

О том, что систему государственных закупок нужно менять, говорили давно и много. По мнению экспертов, № 94-ФЗ в последние годы своего действия не отвечал требованиям современного рынка, однако именно он послужил крепким фундаментом для создания новой законодательной базы регулирования закупок.

Переход от № 94-ФЗ к Контрактной системе

Разработкой закона о контрактной системе занимались специалисты Высшей школы экономики и Министерства экономического развития Российской Федерации, а руководила процессом Эльвира Набиуллина, возглавлявшая в то время Минэкономразвития. В итоге в июне 2012 года Государственная дума утвердила в первом чтении законопроект с рабочим названием «О Федеральной контрактной системе». Однако второе чтение проекта состоялось только в марте 2013 года, так как из-за разногласий государственных ведомств дата рассмотрения переносилась несколько раз. Кстати, именно тогда закон стал называться «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (по привычке систему до сих пор именуют Федеральной контрактной системой).

5 апреля 2013 года президент В. Путин подписал утвержденный закон, а дата его вступления в силу была установлена на 1 января 2014 года. Кстати, в дате также содержится четверка. Согласитесь, что-то мистическое в этом есть.

Последний квартал 2013 года мы слышали о том, что страна не готова к переходу на контрактную систему. Если глава Федеральной антимонопольной службы Игорь Артемьев высказывал опасения по этому поводу, так что говорить о заказчиках и поставщиках? Но Минэкономразвития оказалось непреклонным, а президент рекомендовал не переносить срок вступления закона в силу.

Отметим, что закон, подписанный В. Путиным, и закон, действующий сейчас, несколько отличаются друг от друга. Помните 500 поправок, принятые до 1 января 2014 года (включая Федеральный закон от 28.12.2013 № 396-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации)? Даже этого оказалось мало, и по состоянию на март месяц в Госдуме ждут своей очереди на обсуждение еще несколько законопроектов, которые могут изменить № 44-ФЗ (например, отмена проведения экспертизы для некоторых закупок у единственного поставщика).

Закон о контрактной системе затрагивает как определение поставщиков, так и планирование, общественное обсуждение, контроль, мониторинг и аудит. По мнению разработчиков, система увеличивает степень ответственности заказчиков, контроль за ними и конкуренцию среди участников закупок (ответственность за нарушения законодательства о контрактной системе в сфере закупок, предусмотрена КоАП РФ).

Как гласит 7 статья № 44-ФЗ, система основывается на принципах открытости, прозрачности информации, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок. Именно принципы должны помочь новым игрокам освоить рынок.

«Дюжина ножей в спину» коррупции

С середины 2013 года заказчики в обязательном порядке уселись за парты, ведь новый закон опирается на их профессионализм и предъявляет к ним новые требования.

Отныне при проведении закупок заказчики должны руководствоваться целями, которые устанавливает закон о контрактной системе. Всего закон определяет три цели. В первую очередь — это достижение целей и реализация мероприятий, предусмотренных программами РФ, государственными программами субъектов РФ, муниципальными программами.

Ужесточились принципы прогнозирования и планирования закупок. Заказчики должны заранее разрабатывать планы закупок и планы-графики, а закупки, не включенные в план, считаются незаконными.

Помимо этого, закон вводит и такой «инструмент», как обоснование закупок. Теперь, чтобы провести закупку, заказчик должен обосновать как начальную (максимальную) цену контракта, так и способ определения поставщика.

Обязательное общественное обсуждение закупок — это новшество контрактной системы, которое также позволит сэкономить бюджетные деньги. Случаи проведения обсуждения закупок и его порядок утверждаются Правительством Российской Федерации. По результатам обсуждения выносится вердикт — проводить ли закупку или внести изменения, либо вообще отменить заказ. Увеличены также возможности для контроля выполнения госзаказов со стороны общественности. Самое главное, что по закону № 44-ФЗ заказчик обязан публично обосновывать каждое свое решение. А контроль в контрактной системе — это качественный анализ действий заказчика.

Повышению открытости информации и прозрачности закупок способствует ввод Единой информационной системы (ЕИС), в которой должны публиковаться документы, связанные с процессом проведения закупок.

Новый закон предусматривает новые требования и к поставщикам. Теперь к участию в закупках не допускаются те компании, информация об учредителях которых включена в реестр недобросовестных поставщиков. Компанию не допустят и в том случае, если ее руководитель или главный бухгалтер имеет непогашенную или неснятую судимость в сфере экономики.

Родственные связи между заказчиками и поставщиками — это еще одно слабое место закона № 94-ФЗ. Теперь же, если будет доказано наличие родственных связей между заказчиком (руководителем заказчика, руководитель контрактной службы, членами комиссии) и поставщиком (руководитель, членами коллегиального исполнительного органа, выгодоприобретателями), заключение контракта будет запрещено.

Закон о контрактной системе вводит жесткие меры по борьбе с демпингом. Победил по цене, снизив цену на 25%? Будь добр предоставить обеспечение исполнения контракта на порядок больше первоначального размера, либо докажи, что поставщик ты добросовестный и способен исполнить все обязательства выигранного контракта.

Если же поставщик не исполнит обязательства, то заказчик сможет в одностороннем порядке расторгнуть контракт с таким поставщиком и провести закупку повторно. При законе № 94-ФЗ это возможно было только по решению суда, процедура которого затягивались, заказчик оставался без закупки, а бюджет вновь нес убытки.

Оценить эффективность заказа поможет аудит, замыкающий процедуру проведения государственной закупки. Аудит выявляет, соответствуют ли результаты исполнения контракта первоначально заявленной государственной нужде. Если результаты не соответствуют, то начинается разбирательство, а виновные в проведении неэффективной закупки должны нести ответственность.

Многие положения закона еще только должны вступить в силу, однако на сегодняшний день закон работает вполне успешно.

Но страх заказчиков перед новым законом виден до сих пор — официальный портал госзакупок отображает малое количество заказов.

Немногочисленное количество государственных закупок, опубликованных в первые месяцы 2014 года, вынудило поставщиков переключиться на коммерческие тендеры, которые проходят по Федеральному закону от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». По прогнозам экспертов, понятный страх перед новым законом, как у заказчиков, так и у поставщиков удастся побороть, а количество госзакупок и заключенных контрактов будет расти уже совсем скоро.

Итак, символизм цифр в законе № 44-ФЗ может быть и неслучайным. Как мы видим, выбор в законе сделан в пользу нового пути, то есть честности, открытости и развития конкуренции. И насколько быстро заказчики и поставщики начнут следовать принципам, заложенным контрактной системой (которая будет развиваться и дальше), настолько быстро им удастся освободиться от коррупции и упростить свою жизнь.

Давайте играть по честным правилам!